I - Introdução A crise do Estado brasileiro manifesta-se em várias dimensões, sendo a econômico-social, sem dúvida a que tem tido maior repercussão tanto no discurso acadêmico quanto na cobertura da imprensa e no cotidiano da população em geral. Sua evidência se verifica, antes de mais nada, na extrema desigualdade social reinante no país, derivada de uma "política que enfatizou primordial ou exclusivamente o desenvolvimento econômico e, ao mesmo tempo, menosprezou ou ignorou a necessidade de uma política efetiva de justiça social"(Frey, 1996: 107). O caráter excludente e concentrador do "desenvolvimento" brasileiro determinou de maneira decisiva a estruturação de seu sistema político, de modo que a essa "exclusão econômico-social corresponde à uma exclusão política da maioria da população" (idem), o que conduziu à uma outra forma de manifestação da crise do Estado, que se dá nos planos político-institucional e político-cultural. A crise e o debate sobre a reforma do Estado revelam uma questão fundamental e determinante nas relações entre o estado e a sociedade que é sua debilidade institucional (DI). O caráter político-institucional e político-cultural da crise do Estado no Brasil manifesta-se sobretudo na manutenção de uma "estrutura de poder" e de uma cultura política que se expressam através de duas formas básicas de organização do poder politico-administrativo: o patrimonialismo e o tecnocratismo. A estrutura patrimonial do Estado brasileiro, herança da elites rurais coloniais é hegemônica na organização do aparato estatal até os anos trinta. Com o processo de expansão do capitalismo no Brasil, organiza-se paralelamente uma nova estrutura de poder, de base tecnocrática, que vai conduzir o processo de industrialização. Sem que as elites industriais lograssem deslocar do poder do Estado as elites patrimoniais, e sem que qualquer uma das duas conquistassem um poder hegemônico, instaura-se uma coexistência entre estas estruturas no seio do Estado, organizando cada uma, e ao seu modo, os vínculos com os segmentos sociais correspondentes ao seu processo e expansão ou afirmação no poder. Somente a partir do golpe militar de 1964, que a tecnocracia assume a supremacia no controle do aparato do Estado, implementando um processo de centralização política, aliado a extinção das liberdades democráticas e de qualquer de participação política. Já em meados dos anos 70, com os primeiros indícios de crise política e econômica no interior do regime, surgem as primeiras contestações, através de movimentos que lutavam pela volta da democracia política do país. É no contexto da transição democrática que se dá o desencadeamento do processo da Assembléia Nacional Constituinte. Novamente um amplo processo de mobilização popular garante que determinados temas fizessem parte da nova carta constitucional brasileira aprovada em 1988. Tal processo de mobilização popular permitiu uma ampla extensão da cidadania no campo dos direitos sociais e políticos. No campo dos direitos sociais houve a universalização dos direitos à saúde, à educação e à assistência social, previdência e habitação. No campo dos direitos políticos acontece a instauração nos vários espaços setoriais das políticas sociais, de formas de participação direta da população na gestão das políticas públicas, através de Conselhos, nos vários níveis de governo, tendo, na maioria das áreas um caráter deliberativo. Os Conselhos inauguram então, um novo espaço institucional de exercício da democracia, rompendo as fronteiras tradicionais da representação. Os direitos sociais e políticos ainda são ampliados pela Constituição de 1988 através da descentralização e do fortalecimento da capacidade decisória das instancias subnacionais de governo. A revalorização do poder local coloca em questão o perfil tradicional e arcaico do município, que tende a ser modificado, como conseqüência das novas manifestações de articulação social. Este processo permitiu que as decisões sobre as políticas se tonassem mais próximas aos diretamente atingidos por tais políticas, diminuindo a distância entre governantes e governados e com isso ampliando as possibilidades de intervenção da sociedade civil sobre o Estado. Neste mesmo contexto, acontece a ascensão eleitoral de partidos de esquerda e centro-esquerda, especialmente do Partido dos Trabalhadores o qual alcançou vitórias eleitorais em importantes municípios de país. Estes partidos, adotaram como filosofia programática a "gestão democrática", formando o que se denominou estilo de gestão "democrático-popular" caracterizando-se principalmente pelo estímulo à organização da sociedade civil e por "promover uma restruturação dos mecanismos de decisão, em favor de um maior envolvimento da população". Enfim a tônica principal destas gestões é a idéia de "democratização do Estado" (Frey, 1996: 109). Porém, tais movimentos não tiveram força suficiente para deslocar as velhas as elites no poder, e o processo de transição à democracia se deu de forma pactuada e negociada, uma espécie de aliança entre o novo e o antigo regime. Tal transição negociada pode ser visualizada por exemplo, na maciça presença dos políticos civis pertencentes à antiga coalizão autoritária, no controle de importantes cargos dos governos, após o processo de democratização. A radicalidade destas experiências inauguradas com a Constituição de 1988 e ampliada pela ascensão eleitoral dos partidos de esquerda nos municípios, contrasta com o padrão historicamente autoritário e excludente da gestão pública no Brasil. Este padrão, decorrente das estruturas de poder acima especificadas, produziu, segundo Abranches (1989:16) o fortalecimento de padrões corporativos e clientelistas na organização e na institucionalização de interações correspondentes, particularmente no campo social. Enquanto nas burocracias modernas, a norma e a regulação constituem fontes primordiais de informação e intermediação das transações, os sistemas cartoriais operam por "jurisprudência registrada", garantindo posições institucionalmente adscritas e privilégios conquistados. Garantem a inserção dos agentes através de um complexo sistema de cumplicidades e fidelidades, permeados nos arranjos burocráticos, excluindo todos que estão fora do âmbito do compadrio.(Abranches,1989:17). A democratização no período da Nova republica vem testar a eficácia e a legitimidade dos mecanismos de representação. O primeiro governo apresenta baixa capacidade decisória e seletiva, por causa da heterogeneidade das forças que o compunham. A desarticulação progressiva da institucionalidade autoritária incorporava novos mecanismos de representação e seleção de interesses. Prevalece uma certa informalidade "pré-institucional" nas transações políticas. (Abranches, 1989:19). A rede burocrática clientelista e corporativa, ao mesmo tempo que bloqueia o processo decisório sobre as demandas sociais do conjunto da sociedade, torna-se extremamente permeável a jogos de interesses particularistas e resistentes a qualquer tipo de mudanças na gestão da coisa publica. Organizada no rastro histórico das estruturas patrimoniais e tecnocráticas, demonstra, no entanto, uma grande capacidade de adaptação as conjunturas de poder. No período 1945-1964 consolidou-se a rede de patronagem conectando a burocracia previdenciária, agencias estatais, Ministério do Trabalho, burocracia sindical e partidos políticos. Mesmo com a aparente universalização, expansão e modernização do sistema de proteção social brasileiro, pos-64, novas às práticas clientelistas de padrão cooptativo inseriram no sistema, afetando a alocução de recursos, o movimento de expansão e, tendendo a feudalizar (sob domínios de grupos, personalidades e/ou cúpulas partidárias) áreas do organismo providenciária e, principalmente a distribuição de benefícios em períodos eleitorais. Draibe e Aureliano (1988: 90; apud. Guimarães Castro;1991: 37) O trabalho de Werneck Vianna (1989) sobre a temática da política social na bibliografia brasileira ate então revela a unanimidade da maioria dos autores estudados quanto à debilidade institucional no Brasil, como fator principal, da incompetência crônica do Estado brasileiro na gestão das questões sociais. Salientamos as reflexões de Santos (1987), que elabora um modelo teórico explicativo das especificidades do caso brasileiro em relação a outros sistemas, destacando sobretudo a dimensão institucional. Afirma o autor que, enquanto nas modernas poliarquias (onde a institucionalização das regras de competição política antecede a ampliação da participação) aqui, as massas foram incorporadas antes da institucionalização das regras do jogo democrático. Para o autor, estes elementos ajudam a explicar o sucesso (e continuidade do corporativismo estatal implantado a partir de 1930 e a dinâmica das políticas sociais como objeto de disputa e competição entre os atores relevantes dentro do Estado, enfraquecendo - do ponto de vista institucional - o processo político - partidário e estimulando o papel da burocracia publica como mediadora dos conflitos. (Guimarães Castro;1989;37) Mesmo com as reações políticas que começam a se evidenciar a partir de 1974 e que indicam alterações nas formas de mediação de interesses, a partir de pressões - tanto dos partidos como de associações - que tenderam a politizar a agenda governamental., ampliando a inscrição de demandas sociais e de novas formas de organização de interesses em favor da modernização das relações políticas e sociais, não houve em contrapartida, o reforço do sistema partidário. Observa-se sim, a permanência da fragilidade dos canais de representação da sociedade brasileira, o "corporativismo" como a forma usual de mediação com as estruturas de poder e com a burocracia estatal e a emergência de novas formas de clientelismo, engendradas com a participação de autoridades locais na condução de programas sociais. Para Guimarães Castro (1989;41) a questão crucial é, como institucionalizar as relações entre as organizações de interesses e o sistema político, de modo a dar um caráter publico às regras do jogo que influenciam as escolhas de políticas e impedir dessa forma, o acesso informal da representação "corporativa" dos interesses empresariais nos círculos burocráticos do Estado? Trata-se de institucionalizar contrapesos ao poder via fortalecimento dos mecanismos tradicionais de representação política e de novas formas de participação (por exemplo , os Conselhos) no processo de formulação e gestão das políticas governamentais." (Re)inventar a sociedade civil constitui uma tarefa de exploração de novas formas de sociabilidade que incorporem os grandes contigentes de excluídos e "não-organizados" nas malhas da cidadania. (Silva, 1994:66). Nesta direção vamos perceber que o processo de democratização ampliou o cenário de uma nova institucionalidade possível, a partir de processos a partir de amplos processos de mobilização políticas publicas, como no casos do SUS - Sistema Único de Saúde, de noas formas e concepções de gestão da coisa publica - como a experiência do Orçamento Participativo em Porto Alegre e o debate por uma política de agricultura familiar sob a perspectiva de um desenvolvimento sustentável, alem de outras experiência. No entanto o espectro das velhas formas de relações politico-administrativas não somente resistem, mas expressam sua capacidade de adaptação, cooptação e de reinvenção do clientelismo. Neste sentido torna-se urgente estudar o caráter democratizador das relações entre Estado e Sociedade que estas experiências provocam, visualizando as inovações, os impactos e limites institucionais da ampliação da cidadania política.. Este é o caminho que pretendemos seguir. Deste modo, o principal desafio teórico deste trabalho, é caracterizar os limites e possibilidades para a introdução de um novo formato institucional para a democracia; formato este que nos casos privilegiados, assume os contornos do que a teoria democrática contemporânea vem denominando de democracia participativa, cujos fundamentos forma o únicos fatores que as experiências tem revelado, que contestaram a cultura político-administrativa dos clãs e facções ou deslocaram o poder absoluto destas esferas no plano dos processos decisórios coletivos. Assim, num primeiro momento apresentaremos a polarização do debate na teoria democrática contemporânea sobre a democracia participativa, para, num segundo momento, fazer uma análise da experiência brasileira de ampliação da cidadania política, verificando os limites e possibilidades institucionais desta ampliação. Esta análise será feita a partir de estudos de caso realizados pelos autores deste trabalho, privilegiando novos espaços, referidos anteriormente, de participação política: (a) os Conselhos de gestão de políticas públicas, como espaços institucionais criados pela Constituição de 1988; (b) os espaços institucionais inaugurados pelas administrações "democrático-populares" e; c) o processo de gestão coletiva para uma política publica de agricultura familiar. II - O problema da participação na teoria democrática contemporânea. O debate sobre democratização da gestão pública (e todas as variações deste tema como: participação popular na gestão de políticas públicas, sociedade civil, etc.) tem ocupado um lugar privilegiado na produção acadêmica da Ciência Política, Sociologia e Administração pública. Não queremos aqui esgotar este debate, e sim apresentar alguns pontos conceituais que pautam este trabalho. Os indícios de que a sociedade civil brasileira elabora uma nova cultura ético-política na sua relação com o Estado, pode ser percebida através da aclamação por parte de vários movimentos e ações coletivas, de princípios éticos que devem constituir-se em fundamentos para a formação de uma nova cultura política no Brasil, quais sejam: o consenso, a universalidade e a transparência . Esta reflexão nos remete à compreensão da idéia de cidadania no âmbito de um processo democrático. Benevides (1994:33) coloca que para além de direitos e deveres o cidadão é também titular, ainda que parcialmente, de uma função ou poder público. Esta possibilidade de participação direta confirma a soberania popular como elemento essencial da democracia. Além do mais reforça a importância de se somarem direitos políticos aos direitos sociais - pois os direitos políticos favorecem a organização para a reivindicação dos direitos sociais. Assim, a cidadania que se define pelos princípios da democracia, significando conquistas e consolidação social e política, exige instituições, mediações e comportamentos próprios. Portanto , a afirmação de direitos mais, a gestão dos interesses públicos. A autora distingue cidadania passiva, aquela outorgada pelo Estado com a idéia moral do favor e da tutela, da cidadania ativa, aquela que institui o cidadão como portador de direitos e deveres, mas essencialmente criador de direitos para abrir novos espaços de participação política. A efetivação da cidadania ativa implica na ampliação de direitos políticos para a participação direta dos cidadãos no processo de decisões de interesse público (Benevides, 1994:9). Estas reflexões de Benevides (1994) fazem parte de um corpo de pensamento na teoria democrática, que vem formulando um conjunto de questões em torno da possibilidade de uma democracia participativa. Nesta questão salientamos o excelente trabalho de David Held(1987). Assumindo como eixo principal os limites politico-sociais nos projetos dos grandes teóricos da democracia, o autor salienta este aspecto desde a democracia ateniense até o estado da arte das atuais variantes. Entre as variantes contemporâneas Held situa o elitismo competitivo e o pluralismo como expressão da Democracia legal por um lado e a Nova esquerda, por outro, com a proposta de Democracia participativa. Em ambos, o autor analisa os limites politico-sociais. Weber e Schumpeter são os autores clássicos da versão elitista. Segundo Held (1987: ) Weber subestimava o poder dos "subordinados", vinculado a uma "passividade" da massa de cidadãos, expressa na sua aparente falta de conhecimentos, compromisso e envolvimento com a política. Schumpeter (Held;1987:160) afirmava que o único meio de participação política aberta para os cidadãos são discussões e o voto ocasional. Portanto os únicos participantes plenos são os membros de elites políticas em partidos e em instituições publicas. O papel dos cidadãos ordinários é não apenas altamente limitado, mas freqüentemente retratado como uma intrusão indesejada no funcionamento tranqüilo do processo "publico" de tomada de decisões. Na seqüência, a vertente pluralista (Dahl), corrige a deficiência na analise schumpeteriana, onde o cidadão é visto como isolado e vulnerável em um mundo marcado pelo embate competitivo das elites, onde não existe nenhuma atenção a grupos intermediários e instituições de interesses. Os pluralistas no entanto aceitam a visão dos elitistas de que o que distingue as democracias das não-democracias são as formas (métodos) pelos quais os lideres políticos são selecionados ( Held;1987:168). Assim, a democracia parece não requerer um alto nível de envolvimento ativos de todos os cidadãos. Para os pluralistas a participação ativa dos segmentos sociais organizados produziu uma sobrecarga de demandas nas agendas governamentais e conseqüentemente uma disfuncionalidade na sua capacidade regulatória. Este argumento, associado ao crescente grau de desconfiança nas instituições do Estado de Bem estar social, foram utilizados com sucesso pela chamada Nova direita (Held;1987:220) para defender limites à democracia de massas(Held;1987:228). Inspirados nas idéias de Rousseau, nos anarquistas e pelo que foram chamadas de posições marxistas "libertários" e pluralistas (Held:119-122), surgiram a partir dos anos 70 autores, que Held denomina a Nova esquerda (Pateman 1970,985; Mcpherson,1977; e Poulantzas,1980), preocupados com um novo modelo de democracia que Held (1987:229) "democracia participativa". Nesta formulação, a idéia do indivíduo livre e igual continua sendo questionada como fez o marxismo clássico, pois a existência formal de certos direitos, mesmo sendo reconhecida sua importância, é de pouco valor se as pessoas não podem gozar deles, pois "as desigualdades de classe, de sexo e de raça reduzem substancialmente a extensão em que pode-se afirmar, legitimamente, que os indivíduos são 'livres e iguais'" (Held, 1987: 230). Para os teóricos da democracia participativa a própria concepção liberal de uma clara separação entre Estado e sociedade civil é falha, tendo conseqüências fundamentais para os princípios liberais básicos. Uma crítica aos autores da democracia participativa é que eles pouco dizem sobre a forma como a economia deveria ser organizada, como as instituições da democracia representativa deveriam se combinar com as da democracia direta, e muito menos como seriam como seriam postos limites ao âmbito e ao poder das organizações administrativas. Held propõe superar os limites dos participativistas formulando uma teoria participativa da democracia que surge de um confronto entre as várias tradições do pensamento político. (Held, 1987: 242).O conceito-chave do modelo de Held é o princípio da autonomia. Este princípio conota sobretudo a capacidade dos seres humanos da razão auto-consciente, de sua capacidade de julgar, de deliberar e de fazer escolhas racionais entre alternativas diferentes. A concretização do princípio da autonomia só pode ser efetuada com a adoção de um enfoque eclético, valendo-se de prescrições tanto do marxismo como do liberalismo. Neste sentido, "uma maior participação política deve ter lugar dentro de uma estrutura legal que proteja e alimente a atuação do princípio da autonomia. O princípio da autonomia deve ter prioridade sobre qualquer objetivo de criar participação ilimitada ou não circunscrita" (idem: 253). A concretização do princípio da autonomia trata-se sobretudo de um processo dual de democratização, preocupada por um lado, com a reforma do poder do Estado e, por outro, com a restruturação da sociedade civil. Para Chaui (1990:303) autonomia significa luta política e não o modo de ser da sociedade e da política. Significa simplesmente, auto-governo. Por isso, onde a representação é praticada como relação de favor, tutela ou substituição, não pode haver autonomia, a qual se vê excluída de fato e de direito. A luta pela autonomia redefine o sentido da participação e da representação. Neste sentido, a ampliação da noção de democracia na direção da autonomização da sociedade civil diante do poder estatal, implica não somente na definição da participação como principio, mas como pratica de gestão, como esfera real de decisão, enfim, como cultura política. III - Democracia participativa no Brasil: limites e possibilidades a partir de alguns casos. Nesta seção pretendemos fazer uma análise de experiências de inovações institucionais na democracia brasileira através de alguns estudos de caso realizados pelos autores deste trabalho. Com isso não pretendemos generalizar estes dados e sim apresentar a partir de algumas experiências, as inovações os impactos e os limites institucionais da participação num processo de democratização do Estado. As experiências estudadas são: (1) as inovações institucionalizadas a partir da Constituição de 1988, através dos Conselhos de gestão de políticas públicas. A análise aqui realizada será feita a partir do Conselho Municipal de Saúde de Florianópolis, capital do estado de Santa Catarina. (2) as experiências de gestão "democrático-populares" realizadas em municípios brasileiros. A analise aqui realizada será feita a partir do "Orçamento Participativo" realizado no município de Porto Alegre, capital do estado do Rio Grande do Sul. (3) O processo de organização de uma política publica para uma agricultura familiar sob a ótica da sustentabilidade. A experiência que esta acontecendo em Santa Catarina. 3.1 - O Conselho Municipal de Saúde de Florianópolis. A partir de meados da década de setenta, com a crise do regime autoritário brasileiro, começam a surgir, vários pontos de contestação ao sistema de saúde implementado no Brasil. As críticas iam desde o caráter privatista de tal sistema. passando por sua ineficiência, até o autoritarismo de sua gestão. Da crítica ao modelo anterior surge o Sistema Único de Saúde (SUS), cuja proposta provoca mudanças radicais no sistema de saúde brasileiro, orientando-se agora na direção de um sistema calcado em princípios como a universalidade, a eqüidade e a integralidade, a partir das diretrizes e estratégias de participação popular, descentralização, complementaridade do setor privado, regionalização e hierarquização. A saúde é concebida como direito de cidadania e dever do Estado, garantida como um direito constitucional. O novo modelo é estruturado de forma descentralizada cabendo aos municípios a execução da maior parte da política estatal de saúde. A gestão desta política, de acordo com o que estabelece a legislação, deve ser feita de maneira participativa, através dos conselhos de saúde, que são órgãos deliberativos, situados nos três níveis de governo: municipal, estadual e federal. No primeiro ano de atuação do Conselho Municipal de Saúde de Florianópolis (1993), centrou-se basicamente na elaboração do Plano Municipal de Saúde. A discussão sobre o Plano inicia-se no Conselho a partir da sua segunda reunião e, segundo a análise de Simionatto & Nogueira (1993) um primeiro ponto importante era o desconhecimento por parte dos conselheiros, de informações elementares que lhes permitisse uma análise percuciente do Plano. O segundo ponto era a atitude da Secretaria Municipal de Saúde que, quando solicitada a fornecer esclarecimentos sobre o Plano, assumiu uma postura de defesa da proposta apresentada, justificando tal posição face a urgência da aprovação tendo em vista o repasse de recursos financeiros. Depois de aprovado o Plano, as reuniões do Conselho ocorreram sem pautas previamente agendadas, sendo esta sempre sugerida pelo Secretário com a posterior inclusão de assuntos pelos conselheiros, inexistindo uma articulação e continuidade das discussões. A partir do segundo ano de gestão, alguns fatos vão conferir ao Conselho Municipal de Saúde uma relevância política fundamental na gestão das políticas de saúde no município de Florianópolis. Primeiro foi a realização do I Seminário de Planejamento do Conselho. O fato do Conselho elaborar o planejamento da saúde no município representa um importante deslocamento do poder, do interior da burocracia, para a esfera da sociedade civil. Outra questão que dinamiza o Conselho foi o Fundo Municipal de Saúde. A constituição deste fundo permitiu que ficasse nas mãos do Conselho a responsabilidade pelo seu gerenciamento e controle. Isto, uma obrigação legal definida na Lei Orgânica do SUS implicou num aumento do poder do Conselho, pois estes recursos financeiros correspondem quase à totalidade de investimentos na saúde em Florianópolis. A afirmação do papel do Conselho no controle do Fundo Municipal de Saúde trouxe à tona a forma das relações entre a burocracia e as instituições constitutivas do Conselho Municipal de Saúde. Noutra direção, um passo importante no processo de afirmação do Conselho foram as reuniões realizadas nas regionais do Município. Esta atividade foi uma decisão do Seminário de Planejamento do Conselho. Estas reuniões, possibilitaram uma maior aproximação entre os conselheiros e as comunidades demandantes, alterando o conteúdo das agendas de um caráter burocrático, ou politico-partidário para a dimensão dos serviços públicos prestados. Pode-se perceber neste segundo período, uma ampliação significativa das funções do Conselho, com novos temas e programas constituindo-se objeto de sua deliberação, onde destacamos os principais, como: o Programa de Saúde da Família; a greve dos funcionários públicos municipais; a Conferência Municipal de Saúde, proposta pelo Conselho e o II Seminário de Planejamento do Conselho. A experiência de atuação do Conselho Municipal de Saúde apresenta resultados que indicam um processo de ampliação da gestão democrática: a) a mudança qualitativa no conteúdo da pauta do Conselho, centrando-se não mais somente sobre questões burocráticas, mas deliberações de natureza político-administrativa e decisões específicas da área da saúde. Também a preocupação com a transparência nas ações da Secretaria torna-se objeto de pauta das reuniões do Conselho; b) a ampliação dos canais de comunicação entre a Secretaria, o Conselho e as comunidades, permitindo desta forma uma explicitação mais objetiva das demandas sociais; c) a ampliação das funções do Conselho, tanto de funções administrativo-financeiras, como o Fundo Municipal de Saúde, como questões de direção política proferidas a partir do Seminário de Planejamento do Conselho e da Conferência Municipal de Saúde, momentos estes que permitem a elaboração de um projeto de gestão política para a saúde no município de Florianópolis. 3.2 - A experiência do Orçamento Participativo de Porto Alegre: a radicalização da democracia. A experiência do Partido dos Trabalhadores à frente do poder institucionalizado, é relativamente recente. Data de 1982 a primeira experiência de gestão realizada por este partido; porém somente a partir de 1989 é que há um crescimento significativo deste partido com a vitória eleitoral em importantes capitais do país. Dentre estas, o PT sai vitorioso em Porto Alegre, capital do Rio Grande do Sul. Iniciada em 1989 com a gestão de Olívio Dutra e tendo prosseguimento com as eleições de 1992 através da vitória de Tarso Genro e 1996 com Raul Pont, a experiência de Porto Alegre tem sido vista como uma "gestão democrática modelo" e tem servido de base para uma série de experiências em várias outras cidades, sendo inclusive reconhecida internacionalmente. O fato é que Porto Alegre provocou grandes mudanças na gestão pública através da inclusão da participação da população, desde a definição de prioridades do orçamento municipal através do Orçamento Participativo iniciado em 1989, até a definição de um projeto de longo prazo para a cidade, como foi o Programa Porto Alegre Mais - Cidade Constituinte em 1992 (Moura, 1995). No início do governo foram definidas propostas como, a necessidade de democratização do poder público, o estímulo à organização da sociedade civil, a construção da cidadania, etc., que no entanto, encontraram barreiras a sua materialização. É neste contexto de inexperiência administrativa que decide-se formular seu primeiro processo de Orçamento Participativo. A primeira reunião do Orçamento Participativo contou com aproximadamente 200 pessoas e foi marcada por desconfianças tanto do movimento popular quando do poder governamental. O problema que se tinha em mãos após várias tentativas de elaboração do orçamento de forma participativa nos dois primeiros anos de gestão, era a elaboraração de uma proposta orçamentária que fosse ao mesmo tempo participativa e baseada em critérios de justiça. As tentativas anteriores tinham pecado ou por carecerem de um método para a distribuição dos recursos, ou quando possuíam tal método distributivista, não terem apoio popular nas instâncias de participação. A resposta inicial partiu da divisão da cidade em dezesseis regiões; elaborando-se um sistema de representatividade adequado com dois representantes de cada região, acompanhados por dois suplentes, aliado a eleição de delegados proporcionais ao número de pessoas presentes nas assembléias regionais. No ano de 1991, o Conselho do Orçamento Participativo, formado por representantes das regiões, juntamente com representantes do poder executivo, chegou a um consenso quanto a um método de distribuição de recursos que fosse participativo e baseado em critérios de justiça, onde os recursos seriam alocados por setor de atividade. A partir de 1993, com o início da segunda gestão da Administração Popular em Porto Alegre inicia-se um processo, como salienta Andreatta (1995), de 'radicalização' ou aprofundamento da democracia, onde o maior exemplo foi o projeto Porto Alegre Mais - Cidade Constituinte (que culminou com a realização do Congresso da Cidade, em Dezembro de 1993) e as Plenárias Temáticas do Orçamento Participativo, além da criação de Conselhos de políticas públicas. Em 1994, além da divisão regional do Orçamento Participativo foram adicionados mais cinco foros: os que se organizaram através de Plenárias Temáticas "criadas para obras e estrutura de toda a cidade, e para ampliar a participação de outros setores da sociedade, permitindo que o Orçamento Participativo se detivesse em políticas setoriais. Seria rompida com elas, a circunscrição regional das demandas" (Andreatta, 1995: 40). Dentre os inúmeros resultados apresentados pela implementação deste processo participativo de tomada de decisões, dois principais podem ser destacados: a) a construção de regras claras do "jogo" através de um processo consensual (governo e representantes comunitários) na definição de critérios objetivos para a alocação dos investimentos prioritários (globais e setoriais), assim como para a definição dos canais de participação e a forma de funcionamento do sistema político, resultando daí um processo de racionalização política contrário à dinâmica clientelista (Fedozzi, 1994); b) A validação do processo democrático na tomada de decisões governamentais determinando a liberação de recursos e as prioridades de ação governamental a partir das decisões populares de execução de obras e serviços - prática esta sujeita a prestação de contas formal nas instâncias comunitárias de cada região e nos canais formais do orçamento. Na realidade, trata-se de um processo de caráter "decisório-negocial", onde as demandas da comunidade são processadas tecnicamente numa primeira instância e onde o próprio governo apresenta os seus projetos de investimento para apreciação e aprovação da comunidade (Fedozzi, 1994). 3.3 Agricultura familiar: um novo serviço publico. Em agosto de 1977, foi realizado em Brasília o Seminário Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural, com o objetivo de levantar elementos par a construção coletiva de um novo modelo de Extensão Rural publica (ATER) para o desenvolvimento centrado na agricultura familiar. A Extensão rural e Assistência técnica aos produtores rurais torna-se função estatal a partir dos anos 50, no bojo da revolução verde, de acordo com os moldes do modelo americano de Extensão rural. São criadas empresas estaduais de extensão rural em todo o pais. Sua função primordial foi a transformação e incorporação de produtores rurais tradicionais em produtores rurais tecnificados, fornecedores de produtos para a emergente agroindústria e consumidores de produtos agroindustriais bem como de credito rural. A incorporação de segmentos de produtores rurais deu-se de forma extremamente seletiva e excludente, induzindo-os a processos monocultores de produção, vinculando-os de forma autorizaria à agroindústria, não deixando-lhes qualquer margem de autonomia. Tanto a assistência técnica, quanto a pesquisa e o credito rural eram orientados por uma lógica produtivista, que ao mesmo tempo que eleva os índices de produtividade dos produtores rurais, produziu graves conseqüências sociais (marginalização de grandes segmentos de pequenos produtores rurais, remetidos a um processo migratório e de favelização), econômicas (dependência tecnológica e altas taxas de exploração do trabalho familiar) e ecológicas (altos índices de poluição de rios e de envenenamento dos trabalhadores rurais com agrotóxicos). As criticas ao caráter socialmente injusto este modelo começam já nos anos setenta, a partir de vários setores, entre eles a Igreja. Nos anos oitenta inicia-se uma crise nas empresas estaduais de Extensão rural em todo o Brasil que tinha como componentes: o esgotamento do modelo de extensão rural, não pelas criticas da sociedade, mas pelo fato de o mesmo havia cumprido seu ciclo, isto é, a formação de uma massa de produtores rurais para a agroindústria; um segundo ponto reside no fato de que nas empresas de extensão rural, formou-se um corpo de técnicos (agrônomos, extencionistas, etc.) que não somente constituiu centros de eficiência técnica (os chamados insulamentos burocráticos) como também politizam o debate sobre as empresas e o modelo de extensão. Enquanto corpo funcional organizados criam fortes barreiras às influencia politico-partidárias patrimoniais, que com o reinicio das atividades eleitorais, principalmente no inicio dos anos 80, buscam apropriar-se das empresas publicas para fins clientelísticos. Os sindicatos de técnicos, juntamente com outras entidades com forte atuação no meio rural ( Igreja, ONG's , Movimento dos Sem-Terra) encaminham um longo debate sobre o serviço publico e as possibilidades de uma politica de agricultura familiar, orientada para um desenvolvimento sustentável e na afirmação da cidadania. O movimento atinge um estágio tal de debate e maturidade, suficiente para reunir não somente o bloco de entidades não-governamentais, mais também a representação de órgãos governamentais, na proposição de uma agricultura familiar. Do Seminário Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural, acima citado, foi proposto a organização de seminários estaduais. Estes seminários expressaram, não somente a uma vontade coletiva em torno de um projeto, algo inédito em termos de proposição de políticas publicas, como também expressaram as concepções e os limites das entidades, principalmente de paradigmas para uma gestão de políticas publicas, questões estas que vamos aqui expor. Em novembro de 1997 foi realizado em Florianópolis o seminário estadual com o titulo "Um novo serviço publico para a agricultura familiar". Compareceram ao eventos sete grupos de entidades entre; secretaria de governo, empresas estatais, ONG's, sindicatos, Movimento do Sem Terra. Cada grupo apresentando suas propostas, levantado um conjunto de questões, que vamos aqui analisar. O estudo dos documentos nos levaram a perceber quatro eixos básicos que nortearam a avaliação e proposições das entidades. Definimos estes eixos como: a) conjunto de princípios; b) a critica ao serviço publico; c) o papel do extencionista; d) a redefinição do papel do estado. a) Conjunto de princípios: foram discutidos os seguintes princípios: agricultura familiar; sustentabilidade ; construtivismo; cidadania; de participação; contratos de gestão e organizações sociais; arenas decisorias. Dois pontos são importantes aqui: o primeiro ressalta que a proposta de participação esta intimamente vinculada as relações entre as entidades e suas bases e portanto as formas (administrativas, políticas e culturais) que utilizam na sua organização e concepção de participação. Assim, podemos perceber no debate em plenária varias concepções: uma tecnocrática, burocrática, representativa, basista. A afirmação da diversidade é ponto fundamental para o sucesso deste projeto. Finalmente a questão da constituição de arenas decisórias, efetivamente publicas. Queremos salientar a importância deste aspecto, paralelamente a questão da metodologia da participação, como condição fundamental para "proteger" este processo dos fatores de debilidade institucional. Talvez seja este o maior desafio: como constituir arenas publicas de negociação, representação, que rompam com os padrões burocráticos de formulação e gerenciamento de políticas sociais de que possam estabelecer termos de compromissos e responsabilidades Implica portanto na constituição de uma nova contratualidade. b) Critica ao Serviço Publico: Outro ponto quase unânime de critica foi dirigido às condições recentes e atuais da organização do serviço publico de extensão rural. Neste sentido o alvo principal foi a própria EPAGRI, empresa estadual de extensão rural. As criticas se polarizaram em torno dos fatores que comprometiam o serviço publico de extensão rural, quais sejam: as interferências politico-eleitoreiras, e a ausência de uma carreira, de programas de capacitação, de estímulos profissionais, a não renovação do corpo técnico, tem contribuído para uma desmotivação do corpo funcional e um comprometimento da eficácia social da empresa. c) O papel do técnico ou extencionista: As questões levantadas foram: injunções clientelelistas nas funções do extencionista; desmotivação profissional, fatores que mais interferiram na atuação do extencionista e comprometeram a qualidade e eficácia do seu trabalho. Por outro lado existe uma expectativa muito grande quanto ao seu novo papel num projeto de agricultura familiar e sustentável d) A redefinição do papel do estado: O eixo principal é a questão da desresponsabilização do Estado no que se refere as políticas sociais e, aos projetos propostos quanto a reforma administrativa, isto é, qual o papel do Estado num projeto de agricultura familiar? Ao mesmo tempo em que foi questionado o monopólio exclusivo do Estado na definição de uma agenda de prioridades e problemas pertinentes a uma política de agricultura, tanto através da idéia de participação (ONG'S, FAZER, INTERSINDICAL) como de parceiras (EPAGRI), por outro lado houve unanimidade em torno da necessidade de assegurar recursos públicos regulares para o financiamento de uma política de agricultura familiar, sendo o Estado seu principal agente de fomento. Concluindo, salientamos aqui duas questões, que nos parecem fundamentais no desdobramento deste processo: a) Gestão coletiva de uma política publica; como encaminhar um gestão coletiva, num cenário de atores em disputa? Quais os novos rituais de negociação, quais as arenas publicas que dêem visibilidade aos conflitos e ressonância às demandas sociais; quais os paramentos para uma gestão pública e democrática de uma política de agricultura familiar? Repensar os mecanismos de gestão (planejamento, orçamento, disponibilidade de informações para implementação, acompanhamento e avaliação de políticas publicas e das instituições); b)construção de uma nova cultura politico-administrativo; tendo como ponto de partida a negação do clientelismo e do autoritarismo; que implique na construção de uma ética e opinião publica, que defina os limites entre o publico e o privado como fruto da convivência democrática entre as diferenças e os conflitos; 4 - Conclusões As experiências aqui descritas nos trazem elementos de reflexão sobre os avanços eu elas propõem, bem como as barreiras que lhes impuseram limites. No âmbito dos conselhos a experiência revelou a necessidade de pensar neste formato institucional, definindo não somente suas funções (agenda), mas ampliar se papel de representatividade e afirmar a sua autonomia frente a burocracia. A experiência do Orçamento Participativo expressa um avanço significativo nas formas de democracia direta, criando formatos institucionais que revelam uma eficiência na gestão da coisa publica, orientada por uma racionalidade social, contestando os argumentos elitistas. A experiência da agricultura familiar coloca como desafio a organização de um projeto de gestão coletiva, entre atores dispares, com uma prática e vínculos políticos e sociais diferenciados. Estas experiências tem em comum a rejeição as formas arcaicas e autoritária de gestão das demandas sociais e o desafio em construir uma nova cultura ético-politico-administrativa.

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